آشنايي با نفت مکزيک در سال هاي 1880 تا 1970
زیر آفتاب نفت با کلاه مکزیکی
سنت مالکيت عمومي منابع معدني در کشورهاي اسپانيايي زبان قاره امريکا، پس از کسب استقلال ادامه يافت و انقلاب فرانسه و قانون مدون مربوط به معادن آن، زمينه را براي تقويت بيشتر اين سنت فراهم کرد، اما کشور مکزيک در سال 1884، زغال سنگ، نفت و گاز را از جمله منابع معدني موجود «در حيطه مالکيت انحصاري مالکان بخش هاي سطح الارضي يا روزميني» اعلام کرد. در آن زمان، زغال سنگ يا نفت از اهميت چنداني برخوردار نبود و به نظر مي رسد که اين نحوه طبقه بندي برگرفته از آن دسته از ايالات امريکايي همجوار مکزيک باشد که در آنها، بر اساس مالکيت خصوصي منابع معدني، صنايع نيرومند زغال سنگ و نفت و گاز در حال تکوين و توسعه بود. با اين وصف، حق مالکيت دولتي بر منابع معدني مهم کشور مانند نقره و مس، همچنان به قوت خود باقي ماند.
مالکيت خصوصي منابع معدني
نخستين قانون ويژه نفتي که به زمين هاي تحت مالکيت دولتي اشاره داشت، در سال 1901 به تصويب رسيد. در اين قانون، امکان صدور مجوز اکتشاف انحصاري يک ساله پيش بيني شده بود که چنانچه نتايج موفقيت آميزي داشت، مجوز بهره برداري 10 ساله نيز صادر مي شد. علاوه بر اين در ازاي هر هکتار زمين بايد 5 سنت ماليات پرداخت مي شد و سود قابل پرداخت سهامداران نيز تابع 10 درصد ماليات بود. اين 10 درصد ماليات بر سود سهامداران نيز در مورد زمين هاي ايالتي بايد بين دولت مرکزي (70 درصد) و دولت ايالت ذي ربط (30 درصد) تقسيم مي شد. در ازاي پرداخت اين ماليات خاص، صاحب امتيازها از پرداخت هرگونه ماليات فدرال ديگر به استثناي ماليات بر اسناد قرضه تمبردار معاف مي شدند، ولي در مورد عوارض گمرکي، معافيت لازم فقط شامل ماشين آلات و تجهيزات مي شد که وجود آنها براي شروع عمليات ضروري بود.
چهار سال بعد ثروت نفتي بالقوه مکزيک آشکار شد و دو نفر از حقوقدانان و نمايندگان کنگره آن کشور، يعني لورنزواليزاگا و لوئيس ايبارا، پيش نويس قانون جديدي را به دولت تقديم کردند که براساس آن اعاده مالکيت دولتي منابع طبيعي در زمينه زغال سنگ و نفت درخواست شده بود. دولت، اين پيش نويس را براي بررسي کارشناسي به آکادمي علوم قانوني و قضايي مکزيک ارائه کرد. در جلسات بحث و مناظره اي که در آکادمي مزبور برگزار شد، دو حقوقدان مورد بحث با استناد به همان استدال هايي که ميرابو در سال 1971 در مجمع ملي فرانسه استفاده کرده بود، به حمايت از مالکيت دولتي منابع معدني پرداختند. آنها با صراحت اعلام کردند که مالکان و زمين داران قانونا نمي توانند مدعي مالکيت ذخاير معدني ناشناخته باشند، در حالي که هدف از مالکيت دولتي «استخراج نفت و زغال سنگي است که به دليل خودسري و ناتواني مالکان بخش هاي زيرزميني در اعماق زمين پنهان مانده و مانع از پيشرفت صنعتي کشور مي شود. لذا به گفته آنها، صنعت نفت بايد صنعتي عمومي اعلام شود و حق مالکيت مطلق لازم است بر حق مالکيت خصوصي بخش هاي روزميني تفوق يابد و در عين حال حقوق مالکيت مکتسبه قبلي محترم شمرده شود.
در عرصه نفت مکزيک، ديدگاه هاي صاحبان منافع خارجي به وسيله دو شخصيت برجسته شکل مي گرفت که عبارتند بودند از سروينمان د.پيرسون (لرد کودري) که تبعه انگليس بود و از ادواردال دوهني که تبعه امريکا بود. پيرسون بعدها شرکت نفت عقاب مکزيک و دوهني شرکت نفت هوستکا را تاسيس کردند که تا سال هاي بعد از آن همچنان به عنوان دو شرکت نفتي بسيار بزرگ در آن کشور فعال بودند. پيرسون به زمين هاي موجود در مالکيت دولتي توجه داشت، لذا از پيش نويس قانوني فوق الاشاره حمايت مي کرد و شايد بتوان گفت که در پيشبرد آن نقش اصلي را ايفا مي کرد. واقعيت اين است که اليزاگا و ايبارا هر دو نمايندگان حقوقي او بودند. از سوي ديگر، دوهني از همان بدو امر به خريد زمين هاي تحت مالکيت خصوصي علاقه مند بود و به عنوان مالک اراضي بسيار گسترده نفت خيز، او و اکثريت اعضاي آکادمي علوم قانوني و قضايي مکزيک به مخالبت با اليزاگا و ايبارا برخاسته و پيش نويس مورد نظر را مغاير با قانون اساسي مکزيک اعلام کردند. بنا به اظهارنظر اکثريت اعضاي آن آکادمي، نامکشوف ماندن يا کار نشدن روي منابع و ذخاير معدني نمي توانست تفاوت چنداني را در قضيه مالکيت به وجود آورد و بايد به عنوان بخش هاي لاينفک مالکيت خصوصي محترم شمرده شوند. بنابراين، در ايامي که صاحبان منافع شاخص تري در کشور وجود نداشت، فرصتي پيش نيامد که براي پيدايش قانون نفتي مدرن، تلاش و کوشش بيشتري صرف شود. يک سال بعد نخستين دور امتيازهاي نفتي واگذار شد. مدت اجازه 50 سال بود و در تمام طول اين مدت شرکت هاي صاحب امتياز از معافيت هاي مالياتي و عوارض گمرکي برخوردار بودند. با وجود اينکه اين قراردادها مغاير با قانون نفتي سال 1901 شناخته شد، ولي کنگره امريکا آنها را تصويب کرد. به عبارت ديگر، در اين مرحله، هيچ يک از طرفي ذي نفع نتوانست نوعي سياست نفتي خالي از تناض حقوقي را وضع کند.
از يک طرف، شرکت ها بر حقوق اکتسابي خود پافشاري مي کردند و از سوي ديگر، دولت ادعا مي کرد که اين قراردادها به صورت نامشروعي به کنگره تسليم و به گونه اي قرائت شده اند تا ضرورت ايجاد تغييرات حقوي در آنها آشکار نشود. در اين قراردادها، ماده اي بسيار شايان توجه و مهم به نام ماده کالوو وجود داشت که براساس آن صاحبان امتيازها به صورت نامحدود تابع قانون و مراجع قضايي مکزيک بودند و از مصونيتي که از ناحيه سفارتخانه هاي کشورهاي متبوعشان به وجود مي آمد، محروم مي شدند.
لذا، آنچه تاکنون تشريح گرديد، عبارت بود از چارچوب حقوقي که شکوفايي فوق العاده نفتي دهه بعد در اثر کشف «مسير طلايي» در سال 1909، بر آن استوار مي شد.
بزرگترين صادر کننده و توليد کننده نفت
کشور مکزيک به بزرگترين صادرکننده و توليدکننده نفت جهان که تصادفا با جنگ داخلي و انقلاب هم دست به گريبان بود، تبديل شد، اما پس از سال 1914، ديگر نقاط جهان نيز چندان آرام نبودند. جنگ و انقلاب، توليد نفت روسيه را که در آن ايام دومين توليدکننده بزرگ جهان به شمار مي رفت، کاملا متوقف ساخت. در اين ميان، امريکا که مقام اول توليد نفت را داشت، قادر نبود توليد نفت خود را پابه پاي تقاضاي به سرعت رو به افزايش جهان پس از اختراع موتور احتراق داخلي بالا ببرد. اين کشور، البته به طور موقت به واردکننده خالص نفت مبدل شد. در همان حال، توليد نفت مکزيک همزمان با افزايش قيمت ها به حداکثر سطح ممکن رسيد. در سال 1920 قيمت سرچاهي هر بشکه نفت در امريکا معادل 24 درصد کل توليد نفت جهان بود، ولي تمام آن صادر شد و بخش اعظم آن (78 درصد) نصيب امريکا شد.
چارچوب قانوني و حقوقي مکزيک به هيچ وجه پاسخگوي حقوق مالکيت بخش هاي زيرزميني نبود چه برسد به بخش هاي روزميني. حيرت و آشفتگي ناشي از رونق نفتي در منطقه اي که خطوط و مرزبندي هاي مالکيتي بسيار مبهم بود و مالکيت غيررسمي چند خانوادگي امري بسيار معمول به شمار مي رفت، بسياري از قراردادهاي اجاره مورد سوءظن واقع مي شدند، بنابراين اگر زمين، حسب اتفاق به نفت مي رسيد، چه منازعات و مناقشه هاي بسياري که به راه نمي افتاد. بنابراين، قراردادهاي اجاره و زمين هاي بسياري وجود داشت که به صورت غيرقانوني بهره برداري مي شد. در واقع، ظرف چند سال اول اين شکوفايي نفتي، اسناد قراردادهاي اجاره، غالبا ترجمه اسپانيايي همان اجاره هايي بود که تگزاس و ديگر نقاط امريکا، استفاده مي شد.
گذشته از مناقشه ها و دعاوي مختلفي که درمي گرفت، با توجه به اهميت جايزه اي که براي برنده در نظر گرفته مي شد، اين درگيري ها، غالبا از مرز دعاوي حقوقي فراتر رفته و به خشونت و حتي قتل هم منتهي مي شد. البته تداوم اين وضعيت، موجب اتلاف زياده از حد و تخليه زودهنگام ذخاير مي شد.
در اين ميان، زمين داران مکزيکي در وضعي بودند که دائما متضرر مي شدند. آنها که از ارزش بالقوه زمين هاي خود بي خبر بودند و از نظر اقتصادي نيز از قدرت چنداني برخوردار نبودند، در مواجهه با شرکت هاي نفتي خارجي مدون و نيرومند، زمين هايشان را بسيار ارزان فروختند. هنگامي هم که زميني اجاره داده مي شد، اجازه بهايي معادل 5 تا 25 پزو در هر هکتار و بهره مالکانه اي 5 تا 25 درصدي پرداخت مي گرديد. تا سال 1914، مثلا در منطقه تاکسپان مکزيک، 5 درصد، ظاهرا نرخ بهره مالکانه معمول بود، اما تا سال 1916 اين ميزان به 10 درصد هم رسيده بود. در همان حال، در منطقه ايستمو، بهره مالکانه معمولا بين 10 تا 15 درصد بود و حتي در موارد بسيار استثنايي تا 40 درصد هم پرداخت مي شد. مدت اجاره هم بين 20 تا 30 سال تعيين مي شد. البته شکي نيست که پس از آشکار شدن ثروت بالقوه نفتي اراضي و شدت يافتن رقابت براي تملک آنها، نرخ هاي اجاره بها و بهره مالکانه هم افزايش پيدا کرد و زمين داران نه تنها به عوامل بازار متکي بودند بودند، بلکه مقامات محلي هم از آنها حمايت مي کردند و براي تقويت هرچه بيشتر اجاره دهندگان اراضي، پنرال کانديدو آگيلار، داماد ونوستيانو کارانزا، رئيس جمهور وقت مکزيک و فرماندار ايالت وراکروز که تقريبا تمام حوزه هاي نفتي را دربر مي گرفت، در سال 1914 و بار ديگر در سال 1916، حکمي صادر و اعلام کرد که کليه نقل و انتقال ها، فروش ها اجاره ها يا رهن اراضي بايد حتما به تصويب دولت محلي برسد تا به اين ترتيب امکان مداخله به نفع مالکان و زمين داران مکزيکي فراهم شود.
عدم تصويب در دولت محلي
بنابراين، چنانچه مشخص مي شد که قراردادي «غيرمنصفانه و به ضرر يکي از طرفين منعقد شده» و بهره برداري از اراضي مربوط «فقط به نفع شرکت هاي اجاره کننده تمام مي شود»، به تصويب يا تاييد دولت محلي نمي رسيد. علاوه بر اين در مورد زمين هاي دولتي مشخص شد که دولت به صاحبان امتيازهاي نفتي، امتيازهاي مالياتي ويژه اي اعطا کرده است که بسيار سخاوتمندانه به نظر مي رسيد. در سال 1910 و در زمان رياست جمهوري پورفيرودياز، دولت ميزان عوارض گمرکي دريافتي در بندر تامپيکو را افزايش داد. از آن پس، به دليل بروز انقلاب و جنگ داخلي، نياز به درآمدهاي بيشتر، شدت پيدا کرد و وضعيتي به وجود آمد که براساس آن، رژيم قبلي در اعطاي معافيت هاي مورد بحث، به راحتي مقصر قلمداد مي شد. از آنجا که دولت مکزيک نمي توانست شرکت ها را متقاعد به پرداخت ماليات هاي بيشتر کند، رئيس جمهور مادرو، در سال 1912 درخواست پرداخت نوعي ماليات بر توليد به صورت عوارض تمبر يا ماليات بر اسناد فرضه تمبردار را مطرح کرد. شرکت هاي نفتي، اين ماليات را با ناراحتي مي پرداختند، ولي در سال 1914، ديوان عالي مکزيک پرداخت اين ماليات را قانوني اعلام کرد. با استفاده از همان روش، اخذ ماليات بر ارزش کالا به ميزان 10 درصد بر صادرات نفت در سال 1917 اجباري شد. شرکت ها، بار ديگر در مقام اعتراض برآمدند که فايده اي نداشت، زيرا بخش نفت تنها بخش فعال و بسيار پرسود اقتصاد ملي بود.
اهميت بين المللي نفت مکزيک، حاکميت کشور را در وادي امر در معرض خطر قرار داد و در مباحثات مربوط به مالکيت بخش خصوصي در مقابل مالکيت عمومي منابع معدني، ديدگاه جديدي را وارد نمود. در سال 1911 شايع شد که شرکت استاندارد اويل آونيوجرسي در نظر دارد، شرکت انگليسي مکزيکن ايگل را تصاحب کند و اين اقدام نفت مکزيک را به طور کامل تحت سيطره و کنترل شرکت هاي امريکايي قرار مي داد. کنگره مکزيک نيز مدعي شد که آميزه اي از مالکيت دولتي و نظام امتيازي مناسب مي تواند ابزار لازم را براي جلوگيري از بروز چنين واقعه اي در دسترس قرار دهد. البته اين شايعه به واقعيت نپيوست، ولي در سال 1911 استاندارد اويل آونيوجرسي موفق شد اولين امتياز نفتي را در مکزيک و براساس شرايط قبل کسب کند.
همزمان با علني شدن موج هاي انقلاب، خطر مداخله نظامي امريکا نيز قوت گرفت. نيروهاي نظامي امريکا دو بار در مکزيک وارد عمل شدند، ولي از نظر اهميت، ميزان مداخله در هر دو مورد محدود بود و مستقيما به نفت ارتباطي نداشت. مع ذالک، اين خطر واقعا وجود داشت. علاوه بر اين، دولت امريکا و شرکت هاي نفتي در موازنه قدرت ناپايداري که در اين کشور درگير جنگ داخلي و انقلاب، وجود داشت، نقش گسترده اي داشتند. بدتر اينکه، در اواخر سال 1914، دولت مرکزي کنترل منطقه نفت خيز کشور را برابر نيروهاي شورشي تحت فرماندهي ژنرال مانوئل پلائز از دست داد، گرچه بنادر صدور نفت را همچنان در اختيار داشت. با اين وصف، ژنرال پلائز توانست به مدت 6 سال بعد از آن و با استفاده از اخذ عوارض از گيرندگان بهره ها مالکانه و شرکت هاي نفتي، منطقه را در اختيار خود داشته باشد.
در ماه ژانويه سال 1915، رئيس جمهور وقت مکزيک به نام کارنانزا با صدور فرمان تعليق و توقف حفاري هاي جديد نفتي، تضاد موجود را تشديد نمود، چون معتقد بود که براي تجديدنظر اساسي در قانون نفتي کشور و سامان بخيدن به فعاليت هاي اکتشافي و بهره برداري، اين اقدام بسيار ضروري و حياتي است، چراکه تاکنون ملت و دولت نتوانسته اند از منافع و مزاياي بحق خود بهره مند شوند. اگرچه در اثر اعمال فشار وزارت کشور امريکا، کارنازا مجبور شد «مجوزهاي حفاري مشروطي» را اعطا کند، ولي از برنامه خود دست نکشيد و کميسيون فني هيدروکربوري را منصوب نمود که موظف بود قوانين و مقررات لازم براي توسعه صنعت را ارائه کند.ن يک سال بعد، کار اين کميته به رياست ژنرال کانديدو آگيلارا با توصيه مالکيت عمومي ذخاير نفتي پايان يافت.
برگرفته از نفت و حاکميت ملي
برنارد مومر، عليرضا حميدي يوسفي